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认清问题 合理科学解决矿业权问题

文章来源:中国黄金网撰写时间:2018-03-12作者:朱清


  矿业是我国经济社会发展的基础产业之一,矿业发展得怎么样,能不能为国民经济发展提供物质基础,直接关系我国经济能不能实现高质量发展。去年国土资源部印发的《自然保护区内矿业权清理工作方案》在行业引起了强烈反响。据《中国黄金报》特派两会记者了解,在今年的全国两会上,全国政协委员,中国黄金集团有限公司董事长、党委书记宋鑫提出了相关提案,建议妥善处理矿业权退出自然保护区的问题。我们邀请了业内相关人士就此话题展开分析。

  当前,我国矿产资源的消耗从高速增长转变为中低速增长。同时,我国的矿产资源保障能力有待进一步加强。矿产开发历史遗留的环境问题压力大,绿色勘查和绿色矿山建设尚有大量的工作要做,推进矿产资源勘查开采向绿色发展方式转变需要加强。

 

  保护区与矿产资源勘查开发管理是生态文明建设的重要内容,是统筹推进五位一体总体布局的重要部分,对推进建立绿色的发展方式和生活方式非常重要。《自然保护区内矿业权清理工作方案》出台后,如何推进自然保护区内矿业权稳妥退出成为业内关注的焦点。

  笔者认为,须坚持提出问题是改革的切入点,通过改革解决问题,通过问题推进改革。当前保护区矿产资源开发管理问题反映了生态文明建设制度体系尚未形成,自然资源资产产权制度和用途管制制度尚不完善,自然资源管理政出多门,自然资源资产产权制度不清晰。

  调研中发现,部分区域管理粗放,存在保护区划定没有精确的坐标范围,地方政府为获得保护区补贴尽可能大的申报保护区范围,部分基本农田也被划入保护区范围,矿业权延续不严格等问题。要把这些问题统筹到自然资源体制机制改革中来,统筹到构建生态文明建设制度体系中来,以问题为导向,系统深入推进生态建设制度体系。

 

因地制宜清理保护区矿业权

  各领域安全要服务于政治、经济、军事、文化、社会和国际安全,生态安全和资源安全也是如此。如国界交界处保护区的矿业权退出,搬迁为国守边的矿业小村集体,是否会产生领土安全风险,要进行国土安全、生态安全和资源安全的总体评估。另外需要注意的是:

  一是要充分认识保护区内矿业权清理的工作压力。当前,各类保护区内大约有9000多个矿业权,约占全国矿业权的十分之一左右。如果短时间要进行全部清理,清理力度可能要大于2006年启动的矿产资源开发整合。2006年到2009年,虽然涉及整合矿业权的比例高达17.6%。但是,和整合时期相比,当前的矿业权都是整合后留下来的,大量小矿、不规范矿山都已经被整合掉了。剩下的都是有一定实力,甚至曾经被政府鼓励的矿山。现在开展保护区矿业权退出,已经是一块难啃的骨头。

  二是深入思考保护区矿业权退出的经济关系。矿产资源开发整合在经济上有人接盘,而保护区矿业权清理短期没有经济上的赢家,长期有生态环境红利,各方存在赔偿和补偿经费压力,对于退出的矿业权可以考虑跨期的赔偿方案。

  调研发现,在具体的赔偿中,矿业权人有3个诉求:价款退回、固定资产投资、未来预期收益。现在价款退回没有政策障碍,固定资产投资通过折旧计算也没有问题。未来预期收益在民事法律上没有支持依据。

  三是力争构建政府牵头的工作机制。对于开展保护区矿业权退出工作,建议政府牵头,坚持经济手段、法律手段、技术手段、行政手段并用,积极搞好职工安置、价款退回、投资补偿、支持企业持续发展,不能“新官不理旧账”,确保保护区矿业权退出稳妥推进。

 

以“绣花的精神”做好保护区矿业权分类处置

  一是理清保护区边界,明确保护价值。进一步加强保护区管理,目前各类保护区管理分布在不同的部门,部分保护区边界不清晰或者边界坐标未公布,应加快对保护区的清理,全面向社会公开保护区的边界、面积、坐标,使用资源环境价值评估,评估生态环境价值,科学核算保护区的功能价值。

  二是开展保护区矿业权储量核查,摸清家底。全面核查全国各类保护区内的资源储量家底,弄清保护区内的矿产类型、储量数量、经济价值,并且要上图上表,妥善保管保护区内的各类地质资料甚至工程资料,以备将来之需。

  三是坚持分类处置,一矿一方案。政府应全面统计矿产勘查开发投资、从业人口、矿业经济体量、矿产开发技术水平、环境治理情况,根据各个矿山的情况,具体制定方案,保障矿业权人合法权益,妥善安置关闭矿山从业人员,合理安排矿山环境治理和土地复垦工作,积极支持投资者转型发展。

 

加强顶层设计 构建长效机制

  当前,我国矿产资源的消耗从高速增长转变为中低速增长。同时,我国的矿产资源保障能力有待进一步加强。矿产开发历史遗留的环境问题压力大,绿色勘查和绿色矿山建设尚有大量的工作要做,推进矿产资源勘查开采向绿色发展方式转变需要加强。

  一是以党和国家的机构改革为契机,理顺保护区矿业权管理机制。中央决定,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度。要以此为契机,理顺保护区矿业权管理机制。强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,推进“多规合一”,认真编制矿产资源规划,尤其要重视矿业权设置区划的编制,做好保护区矿业权管理的源头管控。

  二是借鉴发达国家经验,制定保护区与矿产资源勘查开发管理的技术标准、法律规范和具体程序。当前,美国国家公园系统内还有1100多个矿业权,美国专门制定了国家公园内矿产开发的法律法规总计51条。我国也要辩证思考保护区内是否能够开展基础地质调查、能否保留矿业权,与保护区部分重叠的井工矿和露天矿是否要差别对待,保护区内利用矿产资源的环境标准如何设定,保护区的矿产资源储备怎么设计等问题。

  三是构建保护区与矿产资源勘查开发管理的长效机制。中长期看,保护区与矿产资源勘查开发管理有赖于矿产资源法律体系的修改,并需要认真破解矿产资源勘查开采许可证“一证载两权”的问题,统筹自然资源统一确权登记、自然资源管理体制改革,从制度上解决不同属性自然资源的产权重叠、产权竞合、产权归属、产权退出等一系列问题。因为保护区和矿业权都是不断调整的,新问题随时会出现。墨菲定律指出,凡是可能会发生的事情,就一定会发生。不能因为开展了一次全面清理,就会解决所有的问题,因为有的问题会以新的形式再表现出来。

 

  相关链接

  ●2017年7月17日,国土资源部发布《自然保护区内矿业权清理工作方案》,系统性开展各类保护区内矿业权清理工作,确保新设矿业权不再进入自然保护区。

  ●“绿盾2017”监督检查国家级自然保护区违法违规问题

  2017年7至12月,环境保护部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、中国科学院、海洋局等7部门联合组织开展了“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动,坚决查处涉及国家级自然保护区的违法违规问题。

  绿盾专项行动重点查处了自然保护区内采矿、采石、工矿企业和核心区、缓冲区内的旅游与水电开发等对生态环境影响较大的问题。

  绿盾专项行动调查处理了20800多个涉及自然保护区的问题线索,关停取缔企业2460多家,强制拆除590多万平方米建筑设施;已整改完成13100多个问题,整改完成率62.8%,其他问题的整改和生态恢复措施正在落实。各地已对1100多人进行追责问责,其中处理厅级干部60人、处级干部240多人。各地共废止与上位法不一致的相关地方性法律法规12部,修订51部,新制定颁布20多部,同时清理了一批部门政策文件。

  ●党的十九大报告提出:“加快生态文明体制改革,建设美丽中国。”要求“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度,形成绿色发展方式和生活方式,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国。”

  ●《中华人民共和国自然保护区条例》对自然保护区不同区域做出不同要求

  第十八条 自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。

  自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地,应当划为核心区,禁止任何单位和个人进入;除依照本条例第二十七条的规定经批准外,也不允许进入从事科学研究活动。

  核心区外围可以划定一定面积的缓冲区,只准进入从事科学研究观测活动。

  缓冲区外围划为实验区,可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。

  原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时,可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。

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