当前位置:矿业>观察

矿权“退保”启示录

--黄金行业绿色矿山发展瞄准新方向

文章来源:中国黄金网撰写时间:2018-07-25作者:本报记者 许勇


  如何使自然保护区内原有的合法矿业权该有序退出,既保障矿业权人的合法权益,又最大程度上减少由此带来的一系列问题,“更稳妥”是这项工作一直追求的推进方式。

 

河南小秦岭国家级自然保护区自然景观保护完整。

 

  2017年7月,原国土资源部印发了《自然保护区内矿业权清理工作方案》,提出系统性开展各类保护区内矿业权清理工作。

  自然保护区内探矿权、采矿权退出有着重要的时代背景。特别是党的十八大确立“五位一体”总体布局,把生态文明建设放在突出地位以来,矿产资源开发和环境保护的矛盾越来越凸显。在生态优先的新形势下,国家对自然保护区的矿产资源开发进行了严格的限制。

  如何使自然保护区内原有的合法矿业权有序退出,既保障矿业权人的合法权益,又最大程度上减少由此带来的一系列问题,“更稳妥”是这项工作一直追求的推进方式。

 

矿权“小社会”退出复杂

  拥有几十年历史的东北某金矿,从建矿起,便开始以矿区为中心开展建设,逐渐形成了村镇。

  2011年,该金矿被划入国家级自然保护区,2017年12月全面停产,一两千名员工面临安置。

  该金矿一位负责人表示,企业停产没有收入来源,而地方出台的处置方案又较为粗略,员工安置面临着巨大困难。据估算,该金矿退出自然保护区面临的各项损失、员工安置及补偿费用约几十亿元。“这个费用之高,是我们企业根本无法承受的。”该负责人说。

  与上述金矿相似,我国有许多黄金矿山企业不同程度地被划入各类自然保护区。据中国黄金协会调研统计,黄金行业涉及各类保护区的矿业权共236宗,其中有三分之二是探矿权,生产矿山大概占三分之一。涉及已查明黄金资源储量近2000吨,占全国总储量约16%;涉及年黄金产量约60吨,占全国总产量约15%,涉及矿山各类人员达数万人;所涉及的总资产近400亿元,总负债近250亿元,年销售收入近400亿元,年缴税费总额约10亿元。

  受这一政策的影响,部分黄金矿山企业减产或关停整改。2017年,国内黄金产量与去年同期相比减产27.344吨,同比下降6.03%。据中国黄金协会副会长兼秘书长张永涛透露,2018年上半年,国内黄金产量仍然呈下降趋势。

  “虽然现在部分省、市、自治区的自然保护区还在核定,对黄金行业有多大的影响还无法确定,但是这种影响毫无疑问是非常巨大的。”张永涛说。

  矿产资源开发和环境保护的矛盾由来已久,矿业活动或多或少会对周边环境造成影响,这是客观存在的事实。自然保护区内矿业权退出是为了贯彻绿色发展、协调发展的理念,加快推进生态文明建设。但是,在矿权退出过程中,不可避免地产生了一系列问题。

  “自然保护区内矿业权退出是一个系统工程,牵一发而动全身。”北京市雨仁律师事务所律师申升表示,它引发的不仅仅是矿业权退出这个直接问题,更是一个社会问题,需要妥善处置各种矛盾,以免“解决了一个问题,却又产生了更多新的问题”。

  “有些老矿山拥有几十年甚至上百年的历史,围绕着矿山已经形成了自然村落或者城镇。一旦退出自然保护区,必然会影响整个城镇居民的生存与发展,不利于社会的稳定与长治久安。”申升说。

  同时,黄金企业在退出自然保护区过程中还面临着银行贷款,向其他金融机构、平台或第三方企业、个人等融资现象。矿业企业与第三方的合同履行等经营层面的问题等,也涉及诸多市场主体的切身利益,一旦处理不好,将会出现大量纠纷。

  践行新发展理念、坚持绿色发展,推动黄金矿权从自然保护区有序退出是当前黄金行业重要任务。但是,如何妥善安置员工、化解企业债务风险、维护企业稳定,同样是退出自然保护区过程中必然面临的问题。是否能够妥善解决这些问题,是黄金矿权能否实现稳妥退出自然保护区的关键。

 

矿权所有者合理维权

  “绿水青山就是金山银山,自然保护区内矿权退出符合社会公共利益的需要,我们坚决拥护。但是,我们也希望国家能够出台配套政策,实现稳定有序退出。”张永涛说。自然保护区内矿业权的清理工作既要考虑生态建设、矿产能源安全等公共利益,又要尊重和保护矿业权所有者的个体利益,维护企业的合法正当利益。

  环境保护属于公共利益,任何以牺牲环境保护为代价的经济发展都是不可取的。而矿产资源以及能源安全是国家安全的重要组成部分,黄金作为国家战略性资源,关系到国家经济社会发展和金融安全。

  申升表示,涉及到自然保护区内黄金矿产资源开发利用的问题时,应当合理评估自然环境生态系统保护和矿产资源开发的利益平衡。

  虽然各省、市、自治区已经出台了相应的处置方案,但是普遍存在着可操作性不强,难以真正付诸实施的问题。部分省区已公布了保护区内矿业权的清理方案,都以“先退出,后补偿”为原则,要求限期清退,但缺少合理可行的补偿办法。而一旦企业无法获得先行补偿,将导致现金流断裂,土地复垦、矿山环境恢复治理、地面设施拆除、井硐封闭及员工安置等法定义务也将因缺乏资金而难以履行。

  对此,张永涛建议,黄金企业在退出自然保护区前应留一定过渡期,为企业做好资产处置、人员安置和生态恢复等工作,为全面有序退出留出时间。对于探矿权内资源,作为国家资源储备,在建矿山进行资产评估作价,国家给予补偿。

  同时,申升认为,对于黄金矿山企业来说,一方面要时刻关注各类自然保护区的划定情况,实时了解企业所处区域的安全环保形势,以及国家及各级地方政府出台的退出政策,另一方面要通过一定的渠道反映自身的诉求,依靠法律武器维护自身的合法权益,同时也给相关部门制定政策时提供合理的意见和建议。

  “2011年金矿被划入自然保护区时,我们并不知晓,也没有通知我们。因此希望相关部门在制定方案时能更多地听取企业以及行业协会的意见,了解他们的真实需求,总结归纳重点问题,从而制定更为完善的方案。”前文所提到的金矿负责人说。

  我国自然保护区的建设经过多年发展,数量迅速增加,类型日益丰富,面积显著扩大。截至2015年底,我国现有各类自然保护区共计2740个,自然保护区面积约147万平方公里,约占国土面积的14.8%。而国家级自然保护区统计面积达到98万平方公里,约占中国陆地国土面积的10%。

  我国自然保护区建设在取得成效的同时,也存在一些问题。有的地方没有经过科学论证,随意划定自然保护区;有的地方因为各种创建活动,过分追求保护区面积的增加等。这直接导致这些自然保护区范围、界线不清楚,功能分区不明确,甚至违反法定程序和权限审批设立,或者未经批准随意扩大范围。

  “边界不清楚和矿业权退出自然保护区息息相关,因为矿业权退出自然保护区必须要界定是否处于自然保护区范围内。”申升表示,任何事物绝非一成不变的,都有发展变化的过程,自然保护区随着时间的推移,也会慢慢变化,因此可以通过调整自然保护区范围的方式使部分矿业权合法化。

  根据2013年国务院印发的《国家级自然保护区调整管理规定》中明确,国家级自然保护区调整包括了范围调整、功能区调整及更改名称,并规定了自然保护区调整的条件、程序和审批等内容。

  据了解,从2017年截至目前,公布进行调整的国家级自然保护区已达到30多个,除国家级自然保护区调整外,各省也在有序开展地方级自然保护区调整工作,同时近两年也有不少省份专门出台了自然保护区调整的相关管理规定。

  张永涛也表示,黄金矿山企业要积极向当地各级政府及有关部门反映,获得自然保护区重新调整的机会。

  同时,张永涛也强调,对于确定涉及自然保护区的黄金矿山企业,要提前谋划,早做安排。一方面提前做好员工内部退养、培训转岗、人员分流等安置方式的准备,另一方面要给员工做好思想政治工作,维护企业稳定。

 

绿色是行业前进方向

  党的十九大报告指出,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境。

  自然保护区与矿产资源勘查开发管理是生态文明建设的重要内容,是统筹推进“五位一体”总体布局的重要部分,对推进建立绿色的发展方式和生活方式具有重要意义。

  从六部委联合印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》,到原国土资源部印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》,一系列环保政策的出台,无不表明绿色发展才是黄金行业的未来。

  “在国家环保要求越来越严格的形势下,黄金矿山企业通过转型升级,建设绿色矿山,这才是黄金行业的发展方向。”张永涛说。

  实际上,自然保护区内矿业权清理的最终目的就是推动矿业绿色发展,是要通过加强监管来逐步建立一种开发与保护形成良性互动的长效机制。

  黄金矿业要实现绿色发展,必须紧扣时代脉搏,以及绿色开发、生态文明建设的总要求,贯彻落实好“绿水青山就是金山银山”的理念,把矿业开发和环境保护有机结合在一起,尤其要把绿色环保放在首位,不环保不勘查,不环保不开发,不环保不做一切矿业活动。

  原国土资源部地质勘查司副司长杨尚冰在2017年中国国际矿业大会上曾就自然保护区矿业权退出问题强调,矿业企业必须要改变过去铺摊子的找矿思路,由向地面要资源转变为向深部要资源。深部不仅资源潜力巨大,而且对生态环境的扰动相对较小。

  “‘走出去’同样是黄金企业的一个重要发展方向,我们鼓励黄金企业抱团‘走出去’,到国外去发展。”张永涛说。

  当前,国内黄金资源品位低、且大多为难选冶资源,加之受自然保护区矿业权退出的影响,黄金行业的生存空间被进一步压缩。而国外尤其是“一带一路”沿线国家和地区,不仅黄金资源丰富,而且资源禀赋更好,黄金企业拥有更加广阔的发展空间。

  在中国黄金矿业正处于改革和转型发展的关键时期,绿色矿山建设是大势所趋,只有进一步转变勘探开发的理念,坚持绿色发展,才能从容应对国家的环保要求,才能真正实现黄金行业的健康发展。

 

部分地区《自然保护区内矿业权清理工作方案》进程

制图/孔钊

56.9K