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“采矿权剥离物”有待商榷

--对安徽省出台采矿权剥离物有偿处置文件的分析建议(二)

文章来源:中国黄金网撰写时间:2022-03-18作者:北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任 曹旭升


  征求意见稿

  二、职责分工

 

  (七)按照“谁发证,谁负责”的原则,省、市、县(市、区)自然资源部门各自对本级出让登记的已设露天开采矿山采矿权组织开展剥离物中砂石土矿产资源有偿处置工作。市、县(市、区)自然资源部门负责做好省级出让登记的已设露天开采矿山采矿权有偿处置申报初审和组织实施的监督管理等工作。

 

  (八)省矿产资源储量评审中心承担省级出让登记权限的已设露天开采矿山采矿权剥离物评价报告评审工作。负责全省已设露天开采矿山剥离物中砂石土矿产资源有偿处置相关统计、调研、评估、分析、总结等工作。

 

  (九)市级、县级出让登记权限的已设露天开采矿山采矿权 剥离物评价报告评审工作可委托市级储量评审机构承担。

 

  三、实施程序

 

  (十)矿山申报。已设露天开采矿山采矿权人自行向相应出让登记机关书面申报,省、市、县(市、区)自然资源部门根据矿山企业申请材料,严格按照处置范围要求进行审核,绿色矿山优先,符合条件后纳入有偿处置名单。按照统一受理、统一审批、分批实施的原则组织实施,原则上每年6月、12月集中受理2次,有偿处置名单在门户网站及时公开。

 

  (十一)剥离物综合评价。已设露天开采矿山纳入有偿处置名单后,由采矿权人委托地质勘查单位按照国家、行业最新规范标准和《安徽省建筑石料用矿地质勘查技术要求》,按照已经批准的矿产资源开发利用方案或矿山开采设计确定的开采主矿种的剥采比和边坡角,结合矿山地质环境保护与土地复垦方案等。露天剥离范围的立体空间区域内具有利用价值的砂石土矿产资源进行综合评价,编制剥离物中砂石土矿产资源地质勘查评价报告。

 

  (十三)征收出让收益。根据剥离物中砂石土矿产资源地质勘查评价报告评审备案结果,对确认查明的砂石土矿产资源量,由出让登记机关比照协议方式,按照采矿权出让收益市场评估价和基准价就高向采矿权人征收矿业权出让收益。

 

  (十四)出具凭证。采矿权人缴纳剥离物中砂石土矿产资源 矿业权出让收益后,由发证机关向采矿权人出具已完成有偿处置、准予开发利用的书面证明,加盖采矿登记专用章,作为矿山合法开发利用砂石土矿产资源的凭证。不再办理采矿许可证矿种变更登记。

 

  (十五)采矿权人应在满足必备的法定条件后方可实施开采作业。

 

  四、加强监管

 

  (十六)市、县(市、区)自然资源部门应在当地政府统一领导下,积极协同生态环境、应急管理、非煤矿山行业主管部门等继续加强露天开采矿山监管。要严格检查已设露天开采矿山是否按照经评审通过的矿产资源开发利用方案或开采设计确定的开采主矿种经济合理剥采比组织开采。开采主矿种无新增资源储量的,不得变更开发利用方案或开采设计;有新增资源储量且需要修编开发利用方案的,应向出让登记机关申请同意后,严格审查论证、确定合理开采方式,继续采用露天开采方式的,原则上不得改变原开发利用方案或开采设计确定的剥采比、最终边坡角。

 

  (十七)采矿权人有下列情形的,自然资源主管部门应依法进行处理,并将失信信息列入采矿权人勘查开采信息公示异常名录或严重违法名单。

 

  1.不按照矿产资源开发利用方案和矿山地质环境保护与土地复垦方案实施的;

 

  2.剥离物中砂石土矿产资源未按规定进行有偿处置而擅自销售的;

 

  3.具备分期分区开采的矿山,未采取边开采边恢复治理的方式,履行矿山地质环境保护与土地复垦义务的。

 

  (十八)对发现露天开采矿山破坏和污染环境、超产能生产、存在重大安全隐患的,应及时将线索移交有关主管部门。

 

  分析及建议

 

  本条的规定,相当于给矿业权人和发证机关分别增加一项义务,矿业权人要被动参与有偿处置,行政机关要主动参与有偿处置,相当于国家给矿业权颁发采矿许可证之后,还要重新申报、审查、评价,这显然与矿产资源法和配套法规的规定不一,值得安徽省重新审视本条的合法性和必要性。

 

  此评审是在矿业权相应储量评审之外新设的一道评审程序,这一程序的合法性和合理性建议安徽省予以审慎评价。

 

  本条规定是采矿权人申报在先,不申报则不列入有偿处置名单,申报之后能否列入以审核结果为准,具有不确定性,并且一年只有两次机会,这显然是给合法经营矿山增加的附加条件义务,如果没有被列入有偿处置的名单,意味着下一步难以正常开采,显然,这会影响到矿山的正常开采秩序,这与国家简政放权的大政方针相悖。建议安徽省予以重新考量。

 

  本条规定采矿权人自行委托评价,这增加了采矿权人的法外义务,无形增加了采矿权的评价成本,增加了采矿权人的负担。建议安徽省审查本条的必要性和合理性。

 

  评审备案是安徽省给矿业权人新增的一道审批程序,需要有法律依据。既然评审出来的矿产资源属国家所有,那就相当于给国家增加了储量,就应当记入储量表,否则就是表外操作,容易形成小金库,失去了查明储量的意义,无法摸清矿产资源的家底,更违反了《统计法》的规定和财务管理规定。建议安徽省对本条予以重新考量。

 

  矿业权出让收益的征收,本来就存在着争议,财政部和自然资源部在各方呼吁之下,正在进行纠偏,2022年2月25日两部刚刚征求完专家意见,如果35号文废止或修改,则本条直接受到影响。并且多部委颁发的《财政部 自然资源部 税务总局 人民银行关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(财综〔2021〕19号)规定,矿业权出让收益从2022年1月1日起由税务机关征收,本条显然违反了该规定,因为矿业权登记机关已经无征收主体资格。建议安徽省予以调整。

 

  既然矿业权出让收益由税务机关征收,如果发证机关收了,那就成为乱收费就成为小金库,出具的凭证就成为被追责的依据。建议安徽省对此风险予以评价。

 

  什么是本条所指必备的条件、什么是法定的条件,应当予以厘清,否则容易成为阻却矿业权人取得采矿许可证和安全生产许可证之后无法正常开采的拦路虎建议安徽省一定要依法行政,依法制定行政规范性文件,切勿法外设权、切勿法外为矿业企业设置障碍。

 

  从技术角度说,如果对剥离物进行评价并有了新增加的矿产资源,意味着原来的围岩、废石变成了矿,意味着剥采比会发生调整,甚至整个矿区范围内都成为了矿,矿业权人不但要交纳剥离物的矿业权出让收益,而且矿业权人的账面利润会因此“增加”,应纳税费均予以提高,原来的开发利用方案和经济评价全部打乱,与矿业权人当初取得矿业权时的情势发生了重大变更,相当于国家发现剥离物有价值反悔拨价,与矿企争利,这不利于矿业的高质量有序发展。建议安徽省从技术角度对本条的合理性予以评价。

 

  将矿业企业列入异常名录和严重违法名单,相应于行政处罚,应当符合《行政处罚法》的规定,地方政府仅凭一个省级行政规范性文件就作出这样的规定,没有法律依据。建议安徽省予以合法性审查。

 

  取得采矿许可证和安全生产许可证的矿山在正常露天开采时,必然涉及剥离物产量,如果采矿权人未按着该意见进行剥离,就要移交有关主管部门,则扩大了行政违法和刑事犯罪的界限。建议安徽省对本条予以合法性审查。

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