当前位置:矿业>观察

矿产资源开发中添附制度的适用及相关问题研究

文章来源:中国黄金网撰写时间:2022-11-25作者:中国自然资源经济研究院 于银杰


  矿产资源作为经济社会发展的重要物质基础,小到一颗螺丝钉,大到飞机、轮船随处可见“矿产资源”的踪迹。“矿产资源”能不能转让已不是问题,问题是其如何实现转让而进入生产流通领域的,如何理解、适用《宪法》《民法典》《矿产资源法》等关于矿产资源的相关规定。矿产资源开发包括勘查、开采两个阶段,本文从添附制度的角度仅对矿产资源开采过程中的以上问题进行探讨,分析矿产资源开发的物权转换,为新一轮矿法修改提供理论认识上的一些参考。

  添附制度是中国内地法系国家物权法中所规定的取得财产权的重要的方法和制度。我国法律上一直未明确添附制度,《民法典》第322条规定:因加工、附合、混合而产生的物的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律规定;法律没有规定的,按照充分发挥物的效用以及保护无过错当事人的原则确定。因一方当事人的过错或者确定物的归属造成另一方当事人损害的,应当给予赔偿或者补偿。

  广泛地说,附合、加工等可与添附相联系,也可不与添附相联系。当不同的物属同一所有人时,物的附合、加工就是普遍的生产活动,如企业购进各种原材料生产出各类产品。由于此时没有产品的归属问题,也就无所谓添附。

  添附对矿产资源开发适用

  矿产资源是人类经济社会发展的重要物质基础,为生产、生活提供了绝大部分的原材料和能源。但是矿产资源非开发不能利用,更不能被直接使用。这是矿产资源区别于其他物的重要特点,是其“物质基础”作用的体现,也称为“工业的粮食”。

  矿产资源开发有两种方式,一是作为矿产资源所有权人,国家可自行开发矿产资源生产矿产品,并使之直接或间接进入生产流通领域发挥其“物质基础”的作用。二是国家通过设立采矿权,由采矿权人开发矿产资源取得矿产品,进而发挥其“物质基础”的作用。

  在第一种方式下,作为“原材料”的矿产资源及矿产品所有权均属于国家,不涉及添附。第二种方式就涉及添附,其中原物为矿产资源,其所有权人是国家,加工人是采矿权人,添附物是矿产品。采矿权人的开采活动就是对国家所有矿产资源的“加工”,是一种实实在在的生产活动。通过采矿活动,矿产资源脱离地质体,从“地下”被移到“地上”而成为矿产品,同时还明确了采矿权人对添附物——矿产品的所有权。

  采矿权人的开采活动使“矿产资源”成为“矿产品”,原物成为新物,物之所有权也发生了改变。添附物——矿产品归属采矿权人,采矿权人给予国家矿产资源补偿费或权益金体现了作为原物的矿产资源所有权的转让。可以认为,“矿产品”是附加了劳动投入的“矿产资源”,是“矿产资源”增值的第一个阶段,也是矿产资源发挥其“物质基础”作用的必经阶段。随着劳动投入的不断增加,实现了“矿产资源”到“资源性产品”、“高附加值产品”乃至“高科技产品”的过渡。

  添附制度规范了添附物所有权的归属,是所有权原始取得的一种制度。由于添附物所有权可能不是原物所有权人,因此添附还是所有权变动的一种制度。在采矿权人开发矿产资源过程中,矿产资源所有权随着矿产资源被开采而灭失,继而产生矿产品及其所有权。添附作为物权变动制度揭示了矿产资源与矿产品的关系,即矿产品源自于矿产资源,作为新物而又不同于矿产资源,是矿产资源作为“物质基础”纵向的增值,体现了物的动态增值过程,也体现了矿产资源所有权的变动。矿产资源所有权的变动与采矿权人的开采活动密不可分,添附打开了矿产资源进入生产流通领域所有权限制的通道,对于解释矿产资源所有权变动具有重要的理论意义。

  采矿权人的准所有权

  添附制度强调不同所有者物或劳动的结合。采矿权是采矿权人占有、开采一定范围内矿产资源并取得矿产品的权利。采矿权人登记占用矿产资源的所有权属于国家,采矿权人对其占有具排他性,对其占有的目的在于开采矿产资源取得矿产品以实现自己的经济利益。随着采矿权的行使,矿产资源及其所有权趋于灭失,转化为矿产品及采矿权人对矿产品的所有权。矿产资源作为社会经济发展的物质基础,是“工业粮食”,是消耗物,从所有权权能角度说,其不具有使用权能,只能通过被开采丧失其原有形态转化为矿产品才能被进一步利用。而采矿权人有开采矿产资源的权力。这对于发挥矿产资源物质基础作用至关重要,更为重要的是采矿权人还有对矿产品的所有权,可以说采矿权几乎拥有了矿产资源所有权权能的全部。

  此外,从矿产资源开发的过程来看,采矿权人开采矿产资源取得矿产品的同时,还向国家缴纳资源税及体现矿产资源所有权的权益金或矿产资源补偿费。资源税的依据是法律规定,具有无偿性、强制性。值得一提的是,矿产资源补偿费、权益金虽然是所有权的体现,但是矿产资源所有权也是国家依据法律规定直接取得的,同税一样,具有强制取得的法律规定性质,属于所有权原始取得的方式。也就是说,矿产资源补偿费、权益金、资源税虽然性质不同,但根源相同。实践中,以前矿产资源补偿费与资源税的计算方法是相同,从某种程度反映了其根源的一致性。鉴于此,可以将权益金和资源税合并为广义的资源税,采矿权人开采矿产资源就成了取得许可开矿交税的行为,其对矿产资源的准所有权就更清晰了。

  添附制度体现了国家所有的矿产资源与采矿权人采矿活动的结合,突出了矿产资源物质基础的特性、作为消耗物的特点。

  对矿产资源不是用益物权

  所有权人对自己的动产和不动产,依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。占有、使用、收益和处分四项权能一起构成所有权的内容。但在实际生活中,该4项权能都能够经常地与所有权发生分离,在所有人不丧失物之所有权情况下使得非所有人享有物之利益,产生他物权。

  其中“使用”是指依照物的性能和用途,并不毁损其物或变更其性质而加以利用,如使用机器进行生产、使用电视机收看节目、居住房屋、乘坐汽车等。消耗物不具有使用权能。

  “处分”是决定财产事实上和法律上命运的权能,即对所有物依法进行处置的行为。分事实上的处分与法律上的处分。事实上的处分是在生产或生活中使物的物质形态发生变更或消灭,如粮食被吃掉,原材料经过生产成为产品,房屋被拆除等。法律上的处分是指依照所有人的意志,通过某种民事行为对财产进行处理,如将物转让给他人、在物上设定权利(如质权、抵押权)、将物抛弃等。

  通常所说的“矿产资源有偿使用”中的“使用”与“商品使用价值”中的“使用”意义等同,不是所有权权能的使用。如锅和粮食都有使用价值,但从所有权权能角度说前者作为工具有使用权能,后者则只能作为消耗物被吃掉,不具有使用权能。“埋锅造饭”不改变锅的性质,属于对其使用,“砸锅炼铁”则是对锅事实上的处分。

  用益物权,简单地说就是物的使用权能与所有权的分离。用益物权客体的存在形态或使用形态不能发生变化,也就是说其客体必须为非消耗物。在法制史上,用益物权的范围一般较为广泛,法国、瑞士法上的用益物权至今仍然可以在动产和不动产上设立,但德国、日本及中国台湾地区的用益物权主要以不动产为标的物而不适用于动产,一些国家法律甚至直接规定,只能在土地上设定用益物权。

  矿产资源作为消耗物不能被使用,也就无所谓使用权与所有权的分离,无所谓用益物权。事实上,很多原材料只能通过若干道深加工后才能形成具有使用权能的物,可以认为矿产资源则是最初始的原材料的,也就是通常所说的“物质基础”,是典型的“消耗物”。相比之下,土地则是最典型的非消耗物。

  开采矿产资源取得矿产品是对矿产资源的处分,矿产资源被消耗,其所有权也相应灭失,而不是所有权与使用权的分离。采矿权是用益物权的说法是对用益物权概念庸俗化的理解,即凡是有用的或有使用价值的就是用益物权,完全不顾用益物权的本质特征。更为重要的是,其完全忽略了矿产资源“物质基础”的性质,完全忽略了矿产资源“可耗竭性”、“不可再生”最基本的特点,势必会对矿产资源开发管理及秩序造成混乱。

  添附制度则体现了物的附加价值,其适用于矿产资源开发体现了矿产资源“物质基础”“可耗竭性”“不可再生”等最基本的特点,反映了事物的本质。

  矿产资源所有权权益实现

  矿产资源国家所有,实施市场化改革引入社会资金开发矿产资源,矿业权实现自身利益的同时如何实现国家矿产资源所有权收益以及如何促进矿产资源开发健康持续发展一直是矿产资源理论研究的重要命题。

  对于所有权变动添附还规范了添附物所有权人对原物所有权人的补偿。采矿权人开采矿产资源取得矿产品应当对矿产资源所有权人以补偿。如前述,“取走”矿产资源需要经历相对长的一段时间,什么时间缴纳补偿是首先要解决的问题。矿产资源开采是一个较长时间的过程,矿产资源不断被消耗。依据添附制度,矿产资源补偿应随着矿产资源不断开采进行。在实践中,过去的矿产资源补偿费正是按年度缴纳的,反映了矿产资源不断被消耗的实际情况,体现了添附的实质,也体现了矿产资源有偿开采(1986年《矿产资源法》第五条)。

  修改后的1996年《矿产资源法》第五条规定“探矿权、采矿权有偿取得”制度,替换了原来“矿产资源有偿开采”的说法。《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》(国发〔2017〕29号)建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度,将矿业权价款调整为矿业权出让收益。就该文件描述来看,矿业权出让收益体现的是国家矿产资源所有者权益。

  添附物所有权人对原物所有权人的补偿其实质也是原物所有权人的所有者权益。与已并入资源税的矿产资源补偿费不同,矿业权出让收益是在开采矿产资源之前收取的。提前收取矿产资源补偿势必带来一系列的问题。第一,矿产资源作为地质体通常体量巨大,出让收益能达到上百亿元甚至千亿元。这是矿业企业所不能承受的。第二,矿产资源隐伏于地下具有较高的不确定性,出让收益通常情况下不能反映矿产资源所有者权益。更为重要的是,通过矿业权招拍挂取得出让收益,涉嫌违反矿产资源不得买卖的法律规定。出让采矿权如同出让一件衣服的取走权一样,所不同的是衣服可即时取走并拥有其所有权,而“取走”矿产资源则要经历相对长的一段时间,但两者的性质是完全相同的。为了回应拍卖采矿权就是出卖矿产资源的质疑,采矿权用益物权说应运而生。然而,用益物权说违背了用益物权的本质特征,忽略了矿产资源“物质基础”的性质,忽略了矿产资源“可耗竭性”“不可再生”最基本的特点,其解释力是苍白的,也是失败的。35号文出台与这些理论上的误导不无关系。

  1986年《矿产资源法》规定的“国家实行矿产资源有偿开采”符合添附制度的本质要求,反映了矿产资源开发的客观经济规律,认可了通过采矿活动矿产资源所有权的变化。采矿权人通过行政许可拥有采矿权,有偿取得的是矿产品。1996年《矿产资源法》规定了国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度,由此有了出让探矿权、采矿权。出让采矿权必然与一定范围的矿产资源相联系,其实质就是出让矿产资源。因为采矿权人有了采矿权就将矿产资源取走或灭失了,变成了属于自己的矿产品。一天有效期的采矿权取一天的矿产资源。说到底,采矿权人要的是矿产品,采矿(权)只是手段或途径。同样出让矿产资源也必须出让采矿权,就像允许买受人取走标的物一样。采矿权用益物权说强调矿产资源所有权采矿权分离、采矿权出让,完全不顾矿产资源开采将导致其灭失这一简单的事实。采矿权与土地使用权针对的是完全不同的两类客体,换句话说采矿权不能出让,采矿权人只能是通过行政许可“拥有”采矿权,这是矿产资源作为典型的消耗物的性质所决定的。实践中,采矿权人通过拍卖取得采矿权首先也是行政许可。

  《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》(国发〔2017〕29号)明确,在矿产开采环节,组织实施资源税改革,使资源税与反映市场供求关系的资源价格挂钩,建立税收自动调节机制,增强税收弹性。同时,按照清费立税原则,将矿产资源补偿费并入资源税,改变税费重复、功能交叉状况。资源税的依据是法律规定,具有无偿性、强制性。矿产资源补偿费虽然是所有权的体现,但是矿产资源所有权也是国家依据法律规定直接取得的,也具有强制取得的性质其与资源税虽然性质不同,但根源相同。对于矿业企业来说,二者均是金钱的支付,将二者合并也可以便于管理。国家还可以通过资源税经济手段对矿业市场进行调控,发挥其宏观调控的作用。前文提到过高的矿业权出让收益从一定意义上说是开采环节资源税过低造成的。

  从产权的角度说,以资源税形式实现国家所有者权益有利于发挥产权激励机制、提高资源的配置效率、提高矿产资源的利用水平、规范对矿业权(人)的管理。依据矿产资源的特性,采矿权人对其占有的矿产资源具准所有权的性质。将所有权补偿并入资源税后,其开采活动转化为开矿交税的生产活动,其对所占有的矿产资源的准所有权就更加明晰,产权更加稳定,这样会对采矿权人产生激励功能,促使其更好地利用矿产资源,有效抑制私挖乱采、破坏资源的发生,国家也能更好地实现自身收益。同时也减少相关管理部门对矿业生产不必要的干预,增强其对采矿权人对占有矿产资源产权的认可,提升依法行政的自觉性,引导矿业可持续发展。
56.9K