当前位置:政策>解读

中国黄金工业的法治之路

文章来源:中国黄金网撰写时间:2019-01-09作者:申升


  全面推进依法治国是系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命;建设法治中国和法治强国是一项长期而重大的历史任务,也必然是一场深刻的社会变革和历史变迁。我国黄金工业法治变迁已有的成就只是新时代中国黄金工业法治建设的新起点,全面实现中国黄金工业法治建设的理想尚任重道远。

  “全面推进依法治国,必须走对路。”中国黄金工业40年沧桑巨变,40年砥砺前行。伴随依法治国的时代强音,中国黄金工业的发展离不开黄金法律制度的建设和完善。

 

  40年来,中国黄金工业经历了从国家管制到全面市场化的转变,在改革与开放过程中,规模不断扩大。目前,中国黄金工业已经从全球黄金工业的追随者变为了引领者。

 

  从限制到逐步放开

  黄金矿产的开发和利用,不仅关系到国家的黄金储备和黄金消费,也关系到国家抵御通货膨胀的能力。

  1957年9月,国务院发出了《关于大力组织群众生产黄金的指示》,这是新中国制订的第一个发展黄金工业全面系统的方针政策。

  1985年以后,黄金生产得到国务院的高度重视,成为国务院直接领导管理的事业,不断强化对黄金生产的支持力度。1986年,国务院出台《关于加快发展黄金生产的决定》,并提出一系列发展政策。如采取“群众采、定点收、集中选、国家炼”的黄金生产模式,大力推进黄金生产基地建设,并首次提出搞好环境保护、防止环境污染,以及人才问题。1990年,国务院黄金工作领导小组成立,对黄金生产进行全面谋划和具体领导,黄金生产成为国家战略。

  2000年,国家经济贸易委员会制定了《开采黄金矿产批准书》的有关规定(国经贸黄金【2000】161号),明确规定申请开采黄金矿产应当进行资质认定,办理《开采黄金矿产批准书》。

  2003年12月17日,为加强对开采黄金矿产管理,切实执行《矿产资源法》

  和《矿产资源开采登记管理办法》的有关规定,国家发展和改革委员会发布了《办理开采黄金矿产批准书管理规定》,自2004年1月1日起实施。

  2007年之后,国家工信部增加了对黄金矿业权项目的前置审批环节,要求开采黄金矿申请人先通过工信部的《开采黄金矿产批准书》审批后,国土资源部门才能办理采矿许可证,以强化对黄金矿产开采的控制。开采黄金矿产必须经国务院行业主管部门批准的制度实施期间,其审批结果的表现形式,随着国务院行业主管部门机构及其职能的变迁,经历了从最初办理开办黄金矿山批准证书,再到办理黄金矿产准采证,到最后办理开采黄金矿产批准书的变化。

  2016年2月23日,国务院发布了关于取消13项国务院部门行政许可事项的决定(国发【2016】10号),明确取消了“开采黄金矿产资质认定”事项。这标志着持续近30年的开采黄金矿产必须经国务院行业主管部门审批的制度终结。这是中国经济体制改革转变政府职能、减少行政审批的具体体现。

 

  作为保护性矿种开采

  鉴于黄金对国民经济发展具有重要意义,我国对黄金实行保护性开采的政策,具体内容在《中华人民共和国矿产资源法》和国发【1988】75号文件之中体现。

  根据1986年10月1日起施行的《矿产资源法》确立的国家实行保护性开采的特定矿种法律制度,1988年10月30日,国务院颁布《国务院关于对黄金矿产实行保护性开采的通知》(国发【1988】75号),决定将黄金矿产列为实行保护性开采的特定矿种,实行有计划的开采,未经国家黄金管理局批准,任何单位和个人不得开采。该制度的实施,为加强资源管理、科学保护资源、维护特定矿种矿产品全球市场供需平衡和稳定发挥了积极作用。

  1996年重新颁布的《矿产资源法》进一步肯定了保护性开采的特定矿种的法律地位,从而使保护性开采的特定矿种管理逐步走上了法制化轨道。

  1998年国家组建国土资源部,将有关部委矿产资源管理职能划归国土资源部。为了明确职责,根据中央机构编制委员会办公室下发《关于解释重要矿产资源管理有关问题的复函》(中编办函【1999】107号)精神,国务院有关主管部门和单位对包括黄金在内的保护性开采特定矿种管理职能,转变为从矿产资源开采规划和行业准入的角度,对开采单位实行保护性开采特定矿种的资质认定。

  2009年11月,国土资源部发布《关于印发〈保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法〉的通知》国土资发【2009】165号,要求对金等保护性开采特定矿种的勘查、开采实行统一规划、总量控制、合理开发、综合利用,按照规划对保护性开采的特定矿种实行开采总量控制管理。此制度设计是基于当时的矿产资源供需形势及当时的计划经济管理体制实施的,为科学保护和科学合理地利用这些矿产资源,维护该类矿产品在全球市场的供需平衡和稳定及可持续发展起到了积极作用,为我国经济社会发展作出了重要贡献。

 

  外资从禁止到准入

  我国是全球重要的产金大国,国内需求量不断上升。如何优化金矿资源开发外资管理,维护黄金国家战略性矿产资源权益显得尤为重要。回顾外资进入我国金矿资源开发历史,可以划分为以下五个阶段。

  (一)禁止进入阶段(1949年~1995年)。原地矿部1990年发布了《关于严格按规定颁发采矿许可证的通知》(国发【1988】75号文件),加强黄金采矿权许可证管理。1988年成立国家黄金管理局,将金列入保护性开采特定矿种,实行国家计划性开采管理。1993年我国下发了《国务院办公厅关于调整黄金经济政策问题的复函》,对引进外资开发黄金资源作出新规定,允许进行引进外资开发低品位、难选冶金矿资源的试点。

  (二)封闭到开放(1995年~2002年)。1995年经国务院批准后,国家计委、国家经贸委、外经贸部将黄金采、选、冶炼、加工列为限制外商投资项目。1995年首次颁布的《外商投资产业指导目录》,限制贵金属(金、银、铂族)矿产开采、选矿、冶炼、加工(不允许外商独资经营),实际是限制黄金开采。尽管准入条件使外资对金矿开发望而却步,但仍有少数外资进入,实现了从封闭到开放的过渡。

  (三)鼓励阶段(2002年~2007年)。2002年,《外商投资产业指导目录》对金的勘查开采活动进行了大幅修改,不仅鼓励外商以合作、合资的形式进行金的勘查、开采、选矿,而且还在低品位、难选冶金矿的开发上,对进入西部地区的外资还可以独资形式冶炼金矿,并享受相关的税收减免等优惠政策,吸引更多外资参与西部大开发。2002年11月,我国先后取消了包括黄金企业引进外资合作开发国内黄金矿资源项目建议书审查等16项审批手续。

  2003年12月23日,国务院新闻办发布《中国的矿产资源政策》白皮书明确指出,鼓励开展金、银、铂族金属等矿产资源的商业性勘查,明确表示,坚持扩大对外开放与合作,改善投资环境,鼓励和吸引国外投资者勘查开发中国矿产资源,尤其是低品位、难选冶金矿的开发。

  (四)逐步缩减,投入稳定阶段(2007年~2015年)。2007年和2015年重新修订的《外商投资产业指导目录》,将贵金属(金、银、铂族)勘查、开采列入了限制外商投资类。2014年《外商投资项目核准和备案管理办法》发布,外商在中国境内从事矿产资源开采活动,需要设立采矿企业。

  (五)准入放松阶段(2016年至今)。2016年2月23日,《国务院关于取消13项国务院部门行政许可事项的决定》(国发【2016】10号)发布,工信部取消开采黄金矿产资质认定。废除了《国务院关于对黄金矿产实行保护性开采的通知》,黄金退出保护性开采管理。

  2017年1月17日,《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》(国发【2017】5号)提出进一步积极利用外资,放宽采矿业领域外资准入限制。

  虽没有明确放宽对金开发项目限制,但正逐步营造优良外商投资环境。

  2017年6月28日,国家发改委、商务部联合发布《外商投资产业指导目录(2017年修订)》。与《外商投资产业指导目录(2015年修订)》相比,在提高采矿业开放水平等方面作了调整。其中采矿业重点取消了贵金属(金、银、铂族)勘查、开采的外资准入限制。

 

  从统购统配到有序放开

  1977年10月,中国人民银行颁布了《金银管理办法》(试行),为我国的黄金管理提供了准则,从法律上明确了中国人民银行作为国家管理金银的主管机关,具体负责统一管理、统购统配的黄金管理政策。

  1983年6月国务院发布《中华人民共和国金银管理条例》,同年12月,中国人民银行公布了《中华人民共国金银管理条例施行细则》,1984年1月中国人民银行和海关总署共同制定了《金银进出国境的管理办法》。这三个法规进一步从法律上严格明确了在改革开放初期国家对黄金的内外管理。特别是针对金银制品的经营、外资企业的金银进出口和金银走私等方面作了严格的规定,表明国家继续对黄金实行严格的管理。

  改革开放初期,随着中国黄金业的市场化、国际化发展,国家采取了一系列逐步开放黄金市场的新举措。从黄金收藏、零售市场的建立到黄金管理的法律、法规的颁布都体现了国家黄金政策开始放松,黄金市场化改革开始推进。

  1993年,国务院下发《关于调整黄金经济政策的问题的复函》(国办【1993】63号),在保持对黄金统收统配体制的同时,确立了黄金市场化的方向,并进行黄金价格机制改革,确定金价并轨,国内人民币金价随国际美元金价变化而变化。

  1993年9月,根据国办函【1993】63号文件精神,中国人民银行发出了《中国人民银行关于调整黄金经济政策问题的通知》。《通知》将1983年《金银管理条例》规定的固定定价改为浮动定价,确定了中国黄金市场化改革的方向。

  我国黄金工业在这一历史时期所面对的最大变化是发展环境由计划经济向市场经济转变,黄金由管制向开放转变,虽然在1993年黄金市场化改革开启时国家依然保持着对黄金的管制,但并没有阻碍我国黄金工业的改革与开放,在全面市场化大潮中,黄金工业爆炸式发展,迅速成为我国工业的重要组成部分。

  2000年,我国将建立黄金交易市场列入国民经济和社会发展“十五”规划纲要。2001年6月,中国人民银行行长戴相龙宣布取消黄金统购统配的计划管理体制,在上海组建黄金交易所。

  为推进黄金管理体制改革,规范黄金制品零售市场经营秩序,促进黄金制品零售市场健康发展,促进黄金市场发展,2001年10月31日,中国人民银行、国家经贸委、国家工商行政管理总局、国家税务总局下发《关于规范黄金制品零售市场有关问题的通知》,改革黄金制品零售管理审批制,取消黄金制品零售业务许可证管理制度,实行核准制。2002年10月30日,上海黄金交易所正式开业运行,标志着黄金市场交易正式取代了统购统配,市场化改革不断走向深入。

  2003年2月27日,国务院决定取消黄金收购许可证、“黄金制品生产、加工、批发业务审批”“黄金供应审批”“黄金制品零售业务核准”等审批项目,标志黄金下游行业走向了国内全面开放。此后,该决定让更多的企业可以参与到黄金市场的流通竞争机制当中,为黄金市场的活跃,打通了关键一环。

  长期以来,关于黄金的相关法规只有1983年国务院的《金银管理条例》、1994年国务院颁布的《关于取缔自发黄金市场加强黄金产品管理的通知》、2001年中国人民银行颁布的《关于规范黄金制品零售市场有关问题的通知》等文件。但这几部条例均制订于以黄金零售市场为基础的环境下,主要针对的是黄金走私、统购统配管理及黄金制品购销等,并没有任何涉及黄金投资交易的条文。

  尽管业界一直对新法规的出台抱有期待,但直到2010年才真正曙光初现。当年7月,在中国人民银行等六部委联合下发的《关于促进黄金市场发展的若干意见》中指出,要进一步完善黄金市场法律法规和相关政策支持体系,促进黄金市场规范建设,并首次明确提出要推动出台“黄金市场管理条例”。

  自2003年以来,贵金属业务相关外汇政策逐渐完善。2003年和2007年,国家外汇管理局(外汇局)分别发布了《关于商业银行办理黄金进出口收付汇及核销业务有关问题的通知》(汇发【2003】93号)及《关于银行黄金业务汇率敞口外汇管理有关问题的通知》(汇发【2007】42号)。

  考虑到个人黄金投资业务开放可能造成黄金市场供给缺口,中国人民银行于2003年3月全面下放了黄金进出口权。由中国工商银行、中国银行、中国农业银行和中国建设银行四大国有商业银行担当黄金进出口代理行。

  黄金期货的上市谱写中国黄金市场新的篇章。2007年9月11日,经国务院同意,中国证监会《关于同意上海期货交易所上市黄金期货合约的批复》(证监期货字【2007】158号)批准上海期货交易所上市黄金期货。

  自2002年10月30日上海黄金交易所的开业和2008年1月9日上海期货交易所黄金期货品种的推出,形成了现货市场与期货市场共同发展的局面,中国的黄金市场迈入快速发展时期,市场参与者不断充实,交易规模不断扩大,交易方式日益丰富,政策法规逐渐健全,对外开放不断深化,国际影响力逐渐显现。

  2011年11月,国务院颁布了《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》,要求防范各类交易场所违法交易活动蕴藏的风险。12月,中国人民银行、公安部等五部门又联合发布《关于加强黄金交易所或从事黄金交易平台管理的通知》,明确指出上海黄金交易所和上海期货交易所是经国务院批准开展黄金交易的交易所,任何地方、机构或个人均不得设立黄金交易平台。

  到了2012年5月,国家发展和改革委员会等八部委又下发了《关于加快培育国际合作和竞争新优势的指导意见》,提出推进金融改革创新,研究推动境外机构参与上海黄金交易所交易。对这些相关政策的颁布,业界普遍认为,在凸显国家对整顿黄金市场秩序、提升黄金市场在金融市场的地位等决心的同时,实际上也为“黄金市场管理条例”这一最终纲领性法规的制定和推出发出了信号。

  2012年,为规范贵金属业务外汇管理,便利商业银行为客户提供贵金属投资服务,国家外汇局发布了《关于银行贵金属业务汇率敞口外汇管理有关问题的通知》(汇发【2012】8号)。有利于商业银行更为便利地参与境内外多个市场,有效实现跨市场联动,极大地推动了国内黄金市场的开放程度。

  据《中国黄金报》2015年11月20日报道,中国人民银行黄金市场调研组针对促进中国黄金市场发展这一课题展开实地调研时指出,中国人民银行将协调有关部门加快推出新的黄金管理办法;将探索选择一些优秀综合类会员单位设立黄金经纪公司,增强黄金市场的活跃度;未来进一步开放黄金进出口权;从政策层面支持大型黄金企业或商业银行开展黄金回购业务。

  在互联网黄金监管方面,2018年5月8日,中国人民银行金融市场司印发关于征求对互联网黄金业务暂行管理办法意见的函,对市场上争议较多的互联网黄金业务拟定了16条管理办法,旨在加强对黄金市场的监督管理,防范黄金市场风险。

 

  黄金储备亟须完善立法

  黄金储备在维护金融安全,稳定经济发展,保持币值稳定,提高国家的清偿能力以进一步提高一国的资信度等方面发挥着重要的作用。但我国至今没有任何法律法规对黄金储备量、对黄金储备动态性管理、对官方储备与民间储备的发展等这些日益突出的问题作出规制。

  1983年颁布的《金银管理条例》,主要涉及管理国家金银的主管机关对金银收购配售的管理,对金银经营单位和个体银匠的管理及其一些相关奖惩制度也有明确阐述。

  1983年《金银管理条例》颁布后,配套法规《金银管理条例施行细则》随之颁布,对《金银管理条例》的相关条款作出了具体规定。目前规制黄金储备的主要是《金银管理条例》。从适用性上看,随着黄金储备的发展,《金银管理条例》存在着不可避免的制度欠缺,需要完善黄金储备制度。

  1995年颁布、2003年修正的《中国人民银行法》第四条规定,中国人民银行履行“监督管理黄金市场;持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备”的职责,第三十二条第二款第六项规定“中国人民银行对金融机构及其他单位和个人执行有关黄金管理规定的行为进行检查监督”。

  2008年经国务院批准的《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》,在“主要职责”中规定,中国人民银行具有如下职责:持有、管理和经营国家外汇储备和黄金储备;监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间票据市场、银行间外汇市场和黄金市场及上述市场的有关衍生产品交易。在“内设机构”中规定:金融市场司监督管理黄金市场及上述市场的有关衍生产品交易;货币金银局拟订有关货币发行和黄金管理办法并组织实施,管理国家黄金储备。

  改革开放后,我国黄金储备的发展经历了一个曲折的过程,从国家统一管理、统购统配的制度约束到民间储备黄金市场日渐迅猛的发展趋势,从严格的官方储备性质到今天学界提倡藏金于民政策的强烈呼声,从昔日黄金储备货币职能丧失的低迷到今天增持黄金储备促使人民币国际化的积极号召,值得肯定的是今后的黄金储备发展势头势不可当。但目前我国在建立和完善黄金市场的法律法规方面相对滞后,清理、废除明显滞后于黄金市场发展的政策规章,实行动态化管理,实现黄金及其产品增值保值,为黄金市场投资者提供可以预期的政策保障无疑是当务之急。

56.9K